1845年，节萄牙政府宜布澳门为自由港，两年后澳府立法实现赌博合法化。当局对经营博彩业的商人发给牌照，赌商名正言顺持照琅赌，政府坐享赌晌。因是自由港，加上经济不，澳府打开大门纳赌，凡是愿从事博彩业者,都能领到赌牌。至于赌馆的经营与赌局规矩，由赌商自定，当局决不过问。
    澳门开赌容易，聚赌难，怕就怕没有人赌。
    所以澳门的赌牌尽管这么好拿，大部分赌商宁可聚集在广东互相搏杀，广东的市场实在是太庞大了。以规模而论，广东堪称“赌国”，而澳门只是“赌窟”。
    1896年,葡萄牙政府在国内宣布禁赌。按照葡法同时适
于“海外属地”的原则，澳门也在禁赌之列，澳门当局的博彩合法化自行无效。葡国政府和澳门当局都知道澳门的“岛情”，离开了赌晌政府库房就会空虚，“葡属”澳门就无法生存。为了防备宗教界人士掀起禁赌公众舆论，导致葡国政府敦促澳门彻底禁赌，澳门当局不得不有所收敛—取消博彩牌照制，不再以政府的名义开赌。
    没有牌照，并不影响赌商开赌、赌徒参赌,1847年前赌博未合法化前，澳门不一样聚集很多小赌档?违例开赌，政府征收赌税就出师无名了。当然这也难不倒澳门当局，当局就以认捐的办法筹晌，声称修某条马路建某处码头，上门要赌商认捐出资。后来继续改进，以项目认捐改为按期认捐。因此，那时称赌商为捐商。
    民国初年，澳门逐步恢复了博彩牌照制，和葡国禁赌前一样，赌商可以自由获取赌牌。当时澳门的赌业已经能够稳定地吸引香港的赌客。吸引广东尤其是广州的赌客.只有寄希望于广东禁赌了。广东禁赌的业绩，总是令澳门当局和赌商失望。不过，广东禁赌风声紧时，澳门赌业会出现短暂的繁荣，尤其是在陈炯明督粤期间。广东赌博时开时禁,从总体来说，仍是有利于澳门赌业的发展。
    澳门赌业的发展，与当局和赌商的憧憬相去甚远。与同是自由港的香港相比，澳门经济之黯淡更是不言而喻。当时的经济局长罗保，在《澳门经济年鉴》的序文中写道:“现当不景气的时期，澳门市场不能称为繁荣，且发现困难甚多，商业又停滞不前……澳门商业之活动，依目前情形而论，其力甚属薄弱，必须凭藉邻近市场方能获取所需，所以澳门市场，实为邻近市场之附庸，而贸易之平衡，近日相差远矣。”
    为“振兴”澳门经济，当局无奈之下唯有进一步向烟赌行业“埋手，，。
    为获取更大的赌利，赌商也在绞尽脑汁。
    粤省大赌商霍芝庭与澳门有割不断的情缘，澳门的众赌商亦与霍芝庭多有交往。霍芝庭在广东赌界的“赫赫业绩“，在澳门赌界广为流传。澳门赌业的前辈和同辈多叫霍芝庭的乳名“高佬裘”。高佬裘在澳门有私邸，他每次回澳，一定得去本澳大殷商卢九的花园饮酒品茶。
    和霍芝庭一样，卢九也喜好结交大人物。他与孙中山有着不算太深太颇，但省港澳人士人人皆知的交情。高佬裘倚财结交权贵.恃势牟财，势利性太强;卢九结交政要名士，似乎更多的是为求名。当然，名气逼人，求财也就更容易。
    卢九常去广州，亦少不得上“裘府”小酌。卢九熟悉高佬裘恃势牟利的种种底细，叹为观止。高佬裘常向卢九提出倚名生财的妙计，卢九则以得财靠运搪塞之。卢九的内心，不周高佬裘的急功近利。
    现实驱使卢九也走上这条道。
    当时，澳府高层决定结束赌档林立、各派混战、赌规多变的无序局面.对赌业实行立例管制。方法是由政府发出专营赌牌，公开竞标，价高者得，承办者必须与政府签订合约，在指定的地点开赌，并缴纳赌税。民间的私自聚赌属于非法.政府将予禁.止和取缔。
    当局已看到这点，赌档多，不一定能兴旺赌业，并且不便管理，影响政府筹晌。正如广东政府，把山铺票的专营权交给霍芝庭一个人经营,政府得利更大。
    卢九在澳府有许多朋友，他得到这一信息，觉得事关重大，若没有投到专营赌牌.意味着要失掉赌利这只饭碗。
    机会是有的，但机会的大门向人人敞开。公开竞标，价高者得，虽然卢九在澳门富甲一方，却不敢说在省港澳富甲四方。竞标并没有规定是粤省人、香港人、本澳人，广州香港巨富遍地，卢九恐伯末席也挂不上。
    卢九开始为竞标走幕后道路，他那古色古香的花园，本来就常有澳府政要驻足，卢九便有意无意谈起即将出台的博彩立例，表示出浓厚的兴趣。
    从20年代中期起，山票、铺票、白鸽票，竟逐个被卢九一人投得。公开竞标成了一句空话，所谓公开，也只是公开投标赌种和截标日期，竞投者递交标书，标金多少，竞投者互相保密。秘密只有当局个别人士知道，最后揭标定标，外人只知道中标人而不知标金最高是多少。最后，赌商的纳炯，不等于投标时的承晌，因为在与政府谈判签订合约，所议定的票价和彩金比例及开彩规则等，都有可能影响晌额。据估计，卢九在高峰时每月纳炯5万元。
    澳府在加年代只是对彩票类博戏实行了专利经营制，暂时放博钱类、棋牌类娱乐一马。澳府担心操之过急，会引起赌商的激怒，造成赌业萧条。当时澳门称得上规模的赌场有20余间，采用旧式称谓的以“快活楼”、“高庆坊”牌子最响;趋赶时绪的以“德生公司”、“荣生公司”、“集成公司”较有书。各赌场共有员工约800人。
    德生、荣生分别是卢九领衔或参股的赌馆，赌界将其统称为“九九赌场”，第一个“九”是卢九的“九’;第二个“九”意思颇为复杂，按卢九的宜传喊头，投注者有九成中彩希望，而赌界的冤家戏称买了“九九彩票”，十有九输。
    按照霍芝庭在广东的成功经验，澳门的彩票经营得好，也要把卢九撑死。但没多久，澳门的彩票却给卢九弄砸了。原因有两点:一是澳府对票局的经营有所限制，其中一条是1000条(票)为一簿开彩;二是澳门的赌客主要是港人，若遇台风及其他恶劣天气，港澳水运就要停航，想来的来不了，想走的回不去。没凑满1000票就无法开彩，不像赌客旺时，天天都可以开彩。
    其实，澳门是参照广东的一贯做法，此套规矩在广东行之有效。但澳门与广东的“赌情”不同，广东是地方客，澳门是外来客。在澳府没有立规管理彩票赌之前，各家票商均是因地制宜，不管是否满了1000票，届时必开。过去，霍芝庭的江门票移地广州大放异彩，但香港的倩况不同，香港禁赌，是不允许澳门的赌商到香港设立彩票代投处，当然也不许澳门赌商到香港去兑现持有澳门票的票友领彩了。
    “澳门的票局不开彩”—这一说法，害得卢九的票局更加少人问津。彩票倍受冷落，博钱类的赌种趁虚兴旺起来。
    赌商与当局，从来就是唇亡齿寒的关系。卢九持权未牟大利，当局放权也不便像预期的那样逐年加征赌税。传闻当局对卢九不满，卢九虽从澳府要员的脸色中看不出什么，但心里应有所觉悟。
    当局并没有表示要收回彩票专营权，但表示要对所有的赌种实行专利管理，深得赌客青睐的番摊、般宝、牌九等，都将成为澳府的聚宝盆。
   

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